La cuestión fiscal: simultaneidad y negociación

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Costa Rica debe resolver su situación fiscal atendiendo las dos hojas de la tijera simultáneamente: el control estricto, la reducción y la transparencia del gasto, pero también la generación y ordenamiento de nuevos ingresos que representen un avance en el régimen tributario. Ambas cosas tienen que hacerse en forma paralela, y en un mismo proceso legislativo.

Costa Rica en estos momentos está paralizada por dos bloques que libran un pulso a muerte, y que nos coloca en un empate neutralizador y nocivo. Por un lado, los sindicatos no quieren aceptar medidas de control de gasto, ni una Ley de Empleo Único, ni límites a los privilegios y beneficios de unas pocas instituciones y funcionarios (no más del 5% de la PEA), en perjuicio del restante 95% de la PEA pública, y de la totalidad del empleo privado. Por otro lado, algunos sectores privados que no quieren aceptar la modernización del sistema tributario para generar ingresos nuevos, justos y eficientes, en especial, la eliminación de los regímenes de privilegios y exenciones fiscales, ni un IVA o un sistema de impuesto de la renta moderno, como poseen todos los países de la OCDE.

Ambas posiciones son extremas, a juicio de los autores de este artículo, y deberían ser revisadas y negocias por el bien de Costa Rica. En las sociedades más avanzadas del planeta, los grandes acuerdos fiscales y hacendarios se alcanzaron con diálogo, transacciones y negociaciones entre el sector empresarial y los representantes de los trabajadores (los Pactos Fiscales en España entre 1981 y 1985; los acuerdos del Primer Ministro Mario Monti, recientemente en 2012-2013, que salvaron a Italia de la bancarrota, etc.) Así funciona en todos los países del planeta que han avanzado en las últimas décadas.

En el presente artículo (2° de 5 artículos), los autores hacen un diagnóstico de la situación en el país, y la urgencia de una negociación integral y coherente en esta materia. Otros colegas como el Dr. Adrián Torrealba y el Dr. Ennio Rodríguez, del Grupo Cívico Agenda Nacional, han formado parte de estos debates internos y contribuyeron en forma esencial a las ideas que aquí se exponen.

Este segundo artículo se refiere a un diagnóstico integral, para transmitir la gravedad de la situación. Los artículos 3, 4 y 5, que publicaremos en las semanas subsiguientes, se referirán a las reformas concretas y específicas (con detalle jurídico e institucional) de los cambios que tenemos que emprender en materia de control de gasto y eliminación de privilegios injustificados en el ámbito salarial, pensiones y transparencia, por un lado; pero también en materia de reforma tributaria.

1.-Costa Rica arrastra una situación de déficit financiero desde hace 6 o 7 años, que ha fluctuado entre el 4.5% y el 6% del PIB. Ello significa que el gobierno gasta más que los ingresos que recibe. Este porcentaje es considerado internacionalmente como alto y peligroso. Por ejemplo, la Unión Europea tiene el umbral de Maastricht, que indica que cualquier país comunitario que supere un déficit del 3.5% entra en situación de riesgo. Costa Rica prácticamente corre el peligro de duplicar esa cifra en los próximos dos años.

2.-El gobierno del presidente LGSolís promovió y aprobó en noviembre 2014 en la Asamblea Legislativa un Presupuesto Nacional para el año 2015 con un déficit financiero muy elevado, del 6,7 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Este déficit es uno de los más altos de las últimas décadas en la historia del país.

3.-Esta situación, sin la perspectiva de nuevos ingresos fiscales, y con una tendencia apenas regular de crecimiento de la economía, vuelve la situación más complicada. El problema consiste en que los gastos crecen a un ritmo mayor que el de los ingresos, lo cual genera el desafío de financiamiento del déficit resultante. El deterioro de la posición fiscal haría aún más difícil sostener las tasas de crecimiento económico debido al impacto del financiamiento del déficit sobre las tasas de interés.

4.-Un crecimiento sostenido y elevado es requisito necesario para reducir la pobreza de manera consistente. El estancamiento de la pobreza extrema en niveles superiores al 20% se explica en gran medida por la falta de un crecimiento sostenido. Esto se debe principalmente al efecto del crecimiento sobre el empleo. A mayor crecimiento, mayor empleo; a tasas elevadas se dinamizan todos los sectores, pero especialmente aquellos que requieren trabajadores con baja calificación, tal como la construcción, lo cual beneficia a los grupos menos favorecidos. Por otro lado, se sabe que la fuerza laboral tendrá un crecimiento superior al 2.75% en los años venideros. Esto significa que si la economía no logra crear alrededor de 60.000 puestos nuevos de trabajo en el sector formal cada año, no logrará reducir el desempleo y el subempleo y, por lo tanto, la pobreza. La evidencia histórica reciente parece mostrar que solo con tasas de crecimiento cercanas o superiores al 7% y baja inflación, se puede reducir la pobreza. De tal manera que, si se acepta que reducir la pobreza es un imperativo ético, por implicación, debe alcanzarse un crecimiento elevado y sostenido.

5.-Es necesario que la política económica juegue un papel anti-cíclico. La política económica es clave para lograr un crecimiento sostenido (condición necesaria), por lo que debe jugar un papel anti-cíclico, de tal manera que estimule el crecimiento durante la recesión y enfríe la economía ante amenazas de inflación. Para lograr jugar este papel, deben existir equilibrios macroeconómicos que les permitan a las autoridades desviarse transitoriamente de dichos equilibrios cuando las condiciones lo ameriten, ya sea para frenar o estimular la economía, pero con capacidad de retornar a la estabilidad y mantener el arsenal anti-cíclico a su disposición. En la actualidad, la política fiscal, caracterizada por un déficit crónico, tiene un efecto desestabilizador pro-cíclico. No podrá haber políticas fiscales y monetarias anti-cíclicas sin resolver el desequilibrio fiscal. Por lo tanto, una de las condiciones necesarias para el crecimiento sostenido (equilibrios macroeconómicos y políticas anti-cíclicas), no solo está ausente, sino que el déficit crónico tiene una tendencia a incrementarse por el aumento creciente de los gastos sin financiación. A partir de esta premisa, se debe abordar la discusión nacional sobre los disparadores estructurales del gasto, la eficiencia y la transparencia de la gestión pública, así como la reforma fiscal ineludible.

6.-Los disparadores automáticos del gasto. El incremento de los gastos de 2006 a 2014 ha ocurrido principalmente por el aumento del gasto en remuneraciones (número de empleados y salario promedio) y en las transferencias. Es lo que se llaman “disparadores automáticos” del gasto. Esto no sólo no se ha corregido, sino que se agudiza debido a esos disparadores anuales de pluses y otros beneficios, los cuales están tutelados por las convenciones colectivas y otros acuerdos laborales. Además de los acuerdos sobre salarios del sector público superiores a la inflación, se le suma el efecto de todos los beneficios adicionales, tal como se aprecia en el presupuesto aprobado para el 2015. Por otra parte, las transferencias se disparan porque algunas son porcentajes del presupuesto o del PIB, por lo que tienen una inercia independiente de la política fiscal expansiva o recesiva que pueda convenir en cada coyuntura económica. Otras, como las universidades públicas, tienen disparadores internos propios de su gasto en materia salarial debido a los beneficios obtenidos en las negociaciones de las convenciones colectivas, y se presentan ante el Poder Ejecutivo a solicitar montos crecientes para poder cubrir estos costos salariales crecientes (los salarios representan 78%de los presupuestos de las universidades estatales). El presupuesto de 2015 recoge la negociación de las universidades con las autoridades del gobierno y la cifra que se les aprobó resultó casi tres veces superior a la inflación.

7.-El actual déficit fiscal no ha sido explosivo hasta este momento, y se mantiene una cierta estabilidad en las tasas de interés, los tipos de cambios y la inflación porque la mayoría de la deuda se financia en el exterior. Inversionistas compran deuda soberana de Costa Rica y financian nuestras deudas y crecientes gastos. Ello ha sido posible porque las tasas de interés de la FED en Estados Unidos han sido bajas y el crecimiento de ese país ha sido lento. Pero la situación está cambiando.

8.-Existen dos factores letales. Primero, la degradación de la deuda soberana de Costa Rica recientemente ocurrida, debido precisamente a la falta de acción ante el déficit fiscal, ha vuelto nuestros títulos menos atractivos. Segundo, se anuncia que los EE.UU. podrían subir las tasas de interés en el segundo semestre de 2015 como resultado de su recuperación económica, y muchos de nuestros actuales inversionistas podrían buscar ese mercado. No hay seguridades permanentes cuando un país es un deudor, y su atractivo depende de la confianza de los inversionistas. Además, debe tenerse en cuenta que Costa Rica está aumentando su deuda externa principalmente para financiar gasto corriente, lo cual no genera capacidad de pago futura. Recursos externos que podrían ser usados para el financiamiento de grandes obras de infraestructura, por ejemplo, se están dedicando a financiar rubros que no promueven el crecimiento económico. Los indicadores relativamente favorables del endeudamiento externo se han ido deteriorando en los últimos años. Nos endeudamos en gran parte para pagar salarios y empleo creciente en el sector público, y no para proyectos de inversión como sería recomendable desde un punto de vista económico y en cumplimiento de la ley que impide financiar gastos corrientes con endeudamiento.

9.-De agravarse el problema fiscal provocado por no tomar decisiones fuertes en los frentes tanto de gasto como de ingresos, y de materializarse un entorno internacional de tasas de interés superiores a las de los últimos años, podría desembocar en una crisis fiscal en los próximos años con al menos dos resultados peligrosos.

Primero, un debilitamiento de la inversión social. Si los ingresos no crecen, pero los salarios sí, poco a poco se irán menoscabando los fondos para inversión social efectiva, como educación, salud e infraestructura social.

Segundo, de no tomarse medidas correctivas el resultado final del proceso en el mediano plazo sería que la crisis fiscal impacte de manera explosiva las tasas de interés y el tipo de cambio. En ese caso, entraríamos en un proceso inflacionario que llevaría a una probable devaluación. Las experiencias en Costa Rica (1980-1), y otros países de América Latina en las décadas de 1980 y 1990 indican que los principales perjudicados con estas crisis son las clases medias y bajas. Los índices de pobreza podrían subir tal como ocurrió durante la crisis de Costa Rica a principios de los ochenta, cuando el porcentaje de las personas bajo pobreza se duplicó al pasar de 25% al 50% y los adolescentes abandonaron las aulas de la educación secundaria, con serias consecuencias al aumentar la probabilidad de que quienes lo hicieron luego se sumaron a las personas en condiciones de pobreza. En general, los desequilibrios macroeconómicos tienen efectos redistributivos no deseados. Por ejemplo, décadas de mini-devaluaciones y la consecuente inflación de dos dígitos operaban en contra de los grupos más débiles de la sociedad, quienes no podían trasladar los aumentos de precios a los demás con la misma facilidad que otros grupos.

Los desequilibrios fiscales actuales, por su impacto en las tasas de interés, afectan negativamente a los deudores en colones, lo cual incluye a las pymes y a los consumidores principalmente, con lo cual se afecta el crecimiento económico, pero también la distribución del ingreso a favor de los acreedores. Quienes se oponen a los nuevos impuestos frecuentemente utilizan banderas de los más necesitados, cuando en realidad el costo de los desequilibrios es mayor precisamente sobre esos grupos. Momentos como el actual, cuando el endeudamiento externo posterga esa realidad, no son menos graves que cuando tengan que enfrentarse las consecuencias.

También debe tomarse en cuenta que los países de la región han realizado dos o tres reformas tributarias en las dos décadas anteriores, mientras que Costa Rica no ha efectuado ni una. Nuestros impuestos no se han modernizado. No ha sido posible convertir el impuesto de ventas en un verdadero impuesto al valor agregado (IVA), lo cual mejora la recolección de dicho impuesto, y también ayuda a mejorar la recaudación del impuesto de la renta. Asimismo, en contraste con muchos países de la región, todavía contamos con un impuesto de la renta cedular, en el que se imponen tratamientos tributarios diferentes a las rentas de distintas fuentes (intereses, salarios, dividendos, etc.), en contraste con un impuesto global, en el que, sin importar la fuente, todos los ingresos se agregan y se les aplica la tarifa progresiva. También existe una mayor carga tributaria sobre las empresas y relativamente más baja sobre la repartición de dividendos, lo cual constituye un desincentivo a la reinversión de utilidades, cuando lo deseable sería que la tarifa sea más baja para las empresas, y los dividendos se graven de acuerdo con la escala del impuesto sobre la renta. Estas son algunas de las reformas en las que Costa Rica ha venido quedando atrás. Una estructura tributaria, organizada sobre estas líneas vertebrales, la haría más progresiva, lo cual contribuiría a una mejor carga de la capacidad contributiva.

10.- En las circunstancias macroeconómicas actuales, decisiones conducentes a una mayor disciplina fiscal no son un fin en sí mismo, sino que son un instrumento para que Costa Rica pueda desarrollar políticas económicas anti-cíclicas, tener fondos suficientes para desarrollar políticas públicas efectivas, y emprender sus tareas particularmente en infraestructura e inversión social. Una mayor disciplina fiscal es necesaria para lograr un crecimiento sostenido, pero también para mejorar la justicia distributiva.

En tal sentido, los autores de este artículo insistimos en que el país deberá poner todos sus esfuerzos en alcanzar un acuerdo político entre los diversos sectores, y avanzar simultáneamente en ambos aspectos. Por un lado, en medidas estrictas sobre control de gasto, transparencia y la eliminación de los beneficios y privilegios injustificados. Por otra parte, es necesario promover una reforma fiscal y tributaria que nos permita nuevos ingresos para impulsar las dos áreas fundamentales hacia el crecimiento y el desarrollo de cualquier país del planeta: educación e infraestructura. Nos encontramos rezagados. Mientras la mayoría de países de América Latina hicieron reformas importantes en materia fiscal y hacendaria (control de gasto y reforma tributaria), tenemos más de 20 años sin hacer nada. En los artículos 3ro, 4to y 5to nos referiremos a esas medidas concretas.

*Enrique Vázquez Gehrels (Harvard Law School, Universidad de Costa Rica), es abogado y consultor de empresas internacionales en Costa Rica y América Latina.

Jaime Ordóñez (George Washington University, U. de Madrid, Universidad de Costa Rica) es abogado y Director del Instituto Centroamericano de Gobernabilidad.

Ambos son miembros de la dirección del Grupo AGENDA NACIONAL.

PERIODISTA: Enrique Vázquez Gehrels y Jaime Ordóñez*

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Martes 26 Mayo, 2015

HORA: 12:00 AM