Fecha de publicación:
Fecha de modificación:
Costa Rica necesita efectivamente una reforma fiscal integral. Es lamentable que mucha gente no vea ahora su urgencia, pues nuestra clase política utilizó la amenaza de la hecatombe fiscal durante mucho tiempo como la historia de “Pedro y el Lobo, o el pastorcillo mentiroso”. Asustó a la gente tantas veces con la venida del lobo, que el día que efectivamente éste llegó nadie le creyó al pastorcillo. Y se comió a la población.
Sin embargo, la situación ahora es distinta y urgente. Lo que no se hizo durante muchos años está a punto de reventarnos en la cara. El déficit superior al 6% del PIB y una deuda pública interna que hacia fin de año podría ser de casi el 70%, indican que realmente estamos llegando al punto límite. Son necesarios nuevos ingresos, sin duda. El Ministerio de Hacienda tiene razón, al igual que el Ministro del gobierno anterior.
Empero, las medidas en materia de control y racionalización del gasto tienen que ser más efectivas y profundas. Los abusos en una serie de rangos y facetas del gasto público, sobre todo en materia salarial y prebendaria, así como gasto desordenado e inconducente, hieren a la población. Mientras gerentes de la Banca Estatal ganen más de ¢20 millones al mes ($40,000 dólares), se hagan viajes con 31 personas a la isla de Cuba a cargo del erario, o instituciones como la refinadora de petróleo (que no refina hace años, por cierto), siga teniendo salarios 300% superior a sus contrapartes del sector público central o los empleados privados, el cobrar nuevos impuestos resulta abusivo para la gente que produce el dinero en esta sociedad, para que otros lo gasten ¿Trabajar y pagar impuestos para una burocracia que no está dispuesta a eliminar privilegios y racionalizar gasto? Eso dicen en la calle nuestros empresarios pequeños y medianos, no sólo los grandes. Por eso, la clave es trabajar en ambos aspectos: ingresos y control de gasto.
1.- Racionalización del gasto presentado por el Ejecutivo. El Poder Ejecutivo debe hace más de lo que ha hecho. Para que la negociación camine, debería presentar una oferta más amplia y significativa sobre eficacia del gasto público y de reformas legales para ordenar el gasto hacia el futuro. Sin esta propuesta, nada se moverá; ni por asomo las partes involucradas considerarán la posibilidad de aprobar un aumento o reforma en los impuestos. Esta primera acción tiene que ser sustancial, no cosmética. Pero tampoco se trata de pretender solucionar de un solo golpe todos los males que encierra el sistema fiscal, como pretenden algunos enemigos velados de la reforma. Gradualidad y una hoja de ruta para el largo plazo serían recomendables.
2.- Empezar con lo menos conflictivo. Consideramos aconsejable iniciar las limitaciones al gasto público con aquellos proyectos menos conflictivos: el combate a la defraudación fiscal, el fortalecimiento de las atribuciones sancionatorias de la Administración Tributaria, la revisión y derogación de las exenciones e incentivos fiscales no necesarios. Nadie cuestiona la conveniencia de estos proyectos. Sin embargo, aspectos procesales y secundarios impiden el consenso. Hay que removerlos. Tributación Directa tiene facultades para solicitar el registro de accionistas de cualquier sociedad mercantil, no se requiere la creación de un registro público de accionistas. Cualquier régimen sancionatorio o de cobro judicial debe respetar los derechos subjetivos de los contribuyentes y el derecho constitucional a un debido proceso, para cobrar los tributos. Caso contrario, se viola la propia Constitución Política.
En cuanto a la derogatoria de exenciones e incentivos fiscales, empecemos por donde hay consenso y dejemos para el final los asuntos conflictivos: zonas francas, cooperativas y otros. En algún momento, son sectores que habrá que gravar, sin duda. Hay muchas empresas ticas, con el mismo perfil de otras que no están en zona franca, que sacan partido del modelo, mientras otras empresas nacionales pagan la totalidad la renta y sus tributos. Las PYMES de Costa Rica generan casi el 60% del PIB pagando la totalidad de sus impuestos.
3.- Reglas fiscales permanentes. La clave es introducir en la discusión el establecimiento de Reglas Fiscales para el futuro. De nada sirve recortar gastos del gobierno si en el próximo presupuesto se vuelven a inflar. Reglas racionales que limiten la capacidad de endeudamiento y gasto del Estado son saludables y convenientes. Lo ideal sería incluir y sujetar a las instituciones autónomas y a todas aquellas instituciones que estén afuera de la Administración Pública Central a las mismas limitaciones impuestas, aunque esta idea requiere de reformas constitucionales difíciles de lograr a corto y mediano plazo.
4.- Empleo público: buscar equilibrio. En cuanto al control y recorte del empleo público, es quizás el tema más controvertido y álgido de todos. Creemos que, en aras de alcanzar un acuerdo fiscal, las únicas propuestas viables, por ahora, serían las que limiten las contrataciones nuevas de empleados públicos y las regulaciones salariales y de otros pagos que rijan hacia el futuro. No es recomendable modificar las condiciones salariales ni recortar el empleo de los actuales trabajadores públicos, eso sí, fijando un límite máximo. Salarios y pensiones superiores a los ¢10 millones deberían ser tasados por un recorte tributario draconiano. Pueden ser pocos salarios en el país por encima de esa suma, pero lo simbólico golpea a la población como un golpe en la mejilla. En todo caso, los enemigos de una reforma fiscal no se conformarán con una propuesta seria y mesurada de recortar el gasto público. Siempre será insuficiente. Podemos estar todos de acuerdo con que lo ideal es una reforma integral, pero en estos momentos, lo perfecto es enemigo de lo bueno. Una vez que se haya discutido el alcance y magnitud de la reducción del gasto público, se entraría a analizar las reformas a los ingresos públicos. En cuanto a los tributos, la agenda es más clara, aunque difícil de alcanzar acuerdos.
5.- IVA: ampliar las bases y no la tarifa. El interés del Poder Ejecutivo es el aumento de la carga tributaria y la recaudación para paliar el déficit fiscal. Sin embargo, el aumento de las tarifas y escalas progresivas de los impuestos (IVA, renta) no es la única manera de recaudar más. Nos inclinamos por la ampliación de las bases de contribuyentes, antes de un incremento en la tarifa del IVA. El mayor problema de un impuesto al valor agregado es excluir sectores de contribuyentes o, peor aún, conceder exenciones a las personas en las etapas intermedias de la cadena de valor agregado. Claro que es más fácil para el gobierno que se aumente la tarifa del IVA. Pero coincidimos con la mayoría de la opinión pública en que la tarifa actual ya es muy alta y que su incremento es una medida regresiva que afecta principalmente a las personas más pobres. Sí creemos necesaria la conversión del actual impuesto sobre las ventas en un moderno y eficaz impuesto al valor agregado, con pocas exenciones y una base de contribuyentes que incluya a la mayoría de sectores económicos (la agricultura podría ser una exclusión aceptable).
6.- Renta: eliminar regímenes diferenciados. En cuanto al impuesto sobre la renta, hay un consenso técnico en que debe ser mejorado en varios aspectos. Se debe eliminar el trato diferenciado de rentas de igual cuantía en forma distinta y buscar un trato unitario para las rentas, sin diferenciarlas por su procedencia. Aun siendo polémico, consideramos que debe haber un impuesto sobre las ganancias de capital, cuyo efecto puede ser contrarrestado con alguna exención para bienes inmuebles, en caso de que la persona que obtuvo la ganancia de capital adquiera otro inmueble dentro de un tiempo prudencial (un año desde la venta del inmueble). Favorecemos el tránsito hacia una imposición de carácter global y total del residente, independientemente del lugar donde genere u obtenga la renta, con remedios cuando exista doble imposición de la renta.
7- Reformas al Código Tributario. Finalmente, abogamos por reformas al Código Tributario que persigan el fortalecimiento de la Administración Tributaria en el combate contra la evasión fiscal. Con absoluto respeto a los derechos subjetivos de los contribuyentes y sin excesos autoritarios, se deben dar atribuciones mayores a la Administración Tributaria para mejorar las medidas cautelares y reformar el sistema sancionatorio por el incumplimiento con los tributos.
*Jaime Ordóñez es Director del Instituto Centroamericano de Gobernabilidad (ICG);
**Enrique Vázquez Gehrels es experto internacional en Derecho Público de la Economía.
Ambos son co-directores de Agenda Nacional.