Nacionalización de mercancías en puntos de ingreso

Juan Luis Zúñiga

Se está tramitanto ante la Asamblea Legislativa un proyecto de ley cuyo objetivo principal consiste en obligar a los importadores (dueños de la carga) a desaduanar (nacionalizar) sus mercancías en el punto de ingreso y a limitar el uso de la declaración aduanera anticipada únicamente a las mercancías perecederas o de regímenes especiales.
Como parte de la justificación del proyecto, se aducen razones por las cuales, históricamente, el modelo de desarrollo nacional ha sido “valle centralista”. En esencia, no discrepo con tales aseveraciones, sin embargo, no se resuelve una falencia histórica, creando distorsiones de mayor envergadura que afectarían a miles de personas, distorsionarían la logística y encarecerían la economía. La problemática de Limón y del Caribe no se resuelve vía Ley, como si se tratase de un mero acto de magia legislativa. El frío no está en las cobijas. Nada se gana con desvestir un santo para vestir otro.
No se justifica un proyecto con un fin político, loable o no, pero político al fin, carente de fundamento técnico, especialmente cuando afecta el funcionamiento del comercio, las aduanas, la logística o el transporte, pero además, con un impacto negativo para la economía nacional. El pretendido remedio podría resultar peor que la enfermedad.
Satanización del tránsito. El tránsito aduanero es un régimen temporal que permite que las mercancías transportadas, bajo control aduanero, de un punto a otro entre países (tránsito internacional) o entre puntos de un mismo país (tránsito nacional) no estén sujetas al pago de los derechos y los impuestos, siempre que se cumplan con las condiciones establecidas por la Aduana y a condición que la garantía eventualmente exigible haya sido presentada.
El Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), conocido con Convenio de Kioto, que constituye un punto de referencia para la redacción de las leyes aduaneras de la gran mayoría de países del mundo, dispone de un anexo dedicado al regímen de “tránsito aduanero”. Una de las normas básicas de ese régimen dispone que la Aduana autorizará que se transporte mercancías en tránsito aduanero dentro de su territorio. Esa es la base del régimen de tránsito aduanero que opera en Costa Rica y en los países de Centroamérica.
Este régimen es utilizado en todos los países del planeta. No es razonable satanizarlo, al asumir, sin fundamento alguno, que al limitarlo se está combatiendo el contrabando. Con o sin tránsito, el contrabando y el fraude aduanero persistirán, a menos que se tomen acciones decididas y fuertes en materia de política aduanera y de control fiscal. Para empezar, es urgente desarrollar un sistema de gestión de riesgo funcional basado en inteligencia aduanera, con gestión de datos mediante tecnología de punta, que nos permita focalizar los controles en los importadores, mercancías e intermediarios de alto riesgo, entre otros criterios. Se debe revisar menos, pero encontrar y castigar más. No se trata de disparar al aire, sino de dar en el blanco.
Es erróneo afirmar que el tránsito no es una buena práctica aduanal. Se trata de un régimen aduanero temporal utilizado globalmente e instituido por la OMA, la organización aduanera mundial por antonomasia.
Restricción ilegal de la declaración aduanera anticipada. Contrario al funcionamiento de la figura a nivel internacional y a contrapelo de los compromisos asumidos por el país en el marco de sus acuerdos comerciales internacionales, el citado proyecto pretende limitar la declaración aduanera anticipada, únicamente a las mercancías perecederas, a las requieran un trato especial o que ingresan al amparo de regímenes especiales.
Esta intención denota que la redacción del proyecto no estuvo precedida de un análisis técnico-jurídico de las normas internacionales que regulan los asuntos comerciales y aduaneros. La tendencia global es que todas las mercancías, sin distinción del regímen aduanero al que estén destinadas, puedan ser objeto de declaración aduanera anticipada de previo a su llegada a puerto aduanero. Lo anterior encuentra justificación en la necesidad de facilitar, en mayor medida, el comercio, e impactar a la baja los costos y los tiempos. Toda iniciativa que pretenda que las mercancías, injustificadamente, sean descargadas y transportadas del puerto a zonas primarias bajo control aduanero, tales como almacenes, carece de sentido económico y es contraria a las reglas que el país ha suscrito en el marco del Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC). De igual forma, se convierten en una pesada carga para la competitividad de las empresas e incrementa los costos de los productos para los consumidores finales.
En materia de despacho aduanero, el artículo 7 del AFC regula la figura de la “tramitación previa a la llegada”, señalando que los países deberán adoptar o mantener procedimientos que permitan la presentación de la documentación correspondiente a la importación y otra información requerida --incluidos los manifiestos de carga--, antes de la llegada de las mercancías con miras a agilizar su levante. Como se puede observar, esa disposición no restringe el uso de la declaración anticipada, pues incluye a cualquier mercancía objeto de importación. De ahí que el proyecto de ley estaría en franca contradicción con el acuerdo multilateral y nacería a la vida jurídica con tintes de inconstitucionalidad.
Proyecto es contrario a las disposiciones sobre tránsito aduanero del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC. El AFC en su artículo 11 regula la “libertad de tránsito” con el fin de lograr que todas las medidas que afecten al comercio en tránsito sean lo menos restrictivas posibles y que no se conviertan en una restricción encubierta al tráfico en tránsito. Evidentemente, lo que se busca en el proyecto de ley cercena la libertad de tránsito, superando el listón de restricción encubierta a la que alude la OMC, al punto de situarse, más bien, en un nivel de prohibición legal.
Equilibrio entre facilitación y control: más inspecciones físicas no implican un mejor control. Los expertos han invertido mucho tiempo y esfuerzo para analizar la importancia del equilibrio entre la facilitación del comercio y el control. Aunque en principio parecen dos conceptos opuestos, en realidad deben ser vistos y abordados como parte de una política indisoluble, destinada a eficientizar los flujos de comercio, con el objeto de garantizar a los operadores comerciales la posibilidad de exportar, importar o someter a tránsito las mercancías en el menor tiempo posible y a costos competitivos. Lo anterior, sin menoscabar los controles que deben realizar las autoridades gubernamentales y, al mismo tiempo, impulsar una recaudación eficaz de los impuestos aplicables.
La idea del equilibrio puede ser mal entendida, pues en realidad la facilitación no es una figura opuesta al control, o a la inversa. Facilitar más el comercio, no implica dejar de controlar. Muy al contrario, si las acciones de facilitación son bien concebidas e implementadas, pueden, servir para fortalecer los controles.
Por ejemplo, si las aduanas de un país deciden revisar física y documentalmente el 50% de los embarques de importación, es decir 5 de cada 10, se podría pensar de forma errada que ese país realiza un mejor control. Sin embargo, si esos embarques sujetos a controles exhaustivos derivan de una decisión basada en controles aleatorios, controles no inteligentes o criterios personales de los funcionarios, es de esperar poca o ninguna efectividad en las medidas. Tales decisiones, probablemente, conducirán a muy pocos o cero hallazgos de incumplimientos, pero sí habrán causado un incremento en los costos y los tiempos de espera para los operadores del comercio afectados y, peor aún, para los consumidores de esos productos. Ocurriría lo contrario, si las aduanas de un país optan por realizar inspecciones documentales y físicas al 10% de los embarques de importación, haciendo uso de sistemas de inspección no intrusiva y de un sistema robusto de gestión de riesgo automatizado, intensivo en tecnología y gestión de datos, mediante Inteligencia Artificial o Big Data. De manera que las inspecciones solo afecten los embarques que realmente representan un riesgo, ya sea aduanero o no aduanero.
En este último caso, aumenta la probabilidad de hacer más hallazgos, favoreciendo la recaudación de impuestos que se han intentado evadir y promoviendo el cumplimiento de quiénes han realizado declaraciones inexactas, ya sea intencionalmente o por error. Nótese como, aún en un escenario dónde se inspeccionó 1 de cada 10 embarques, el control puede ser más eficiente y eficaz, y al mismo tiempo, se habrían los otros 9 embarques.
Las tendencias globales y volúmenes crecientes del comercio obligan a las aduanas a revisar menos carga, pero, al mismo tiempo deben ser capaces de hacer selecciones más certeras de los embarques que serán objeto de inspecciones rigurosas. Volver a la revisión de toda la carga o la mayoría de embarques sería una desastrosa involución. Algo así como hacer una regresión a las aduanas de la Edad Media.
No existe infraestructura adecuada ni personal suficiente en los puntos de ingreso. Un proyecto de ley con este alcance parte erróneamente del supuesto de que en todos los puntos de ingreso al país existe la infraestructura necesaria y el personal público suficiente para atender todas las necesidades que generaría el flujo de mercancías que se deberían desaduanar. Nos guste o no, el sistema logístico nacional está basado en infraestructura desarrollada hace más de 30 años en diversos puntos de la Meseta Central. De la red nacional de almacenes fiscales, más de un 70% --40 almacenes-- se localizan en diversos sitios de la Gran Área Metropolitana. Estos almacenes se dedican a recibir y custodiar mercancías fiscalizadas, como máximo durante un año, a la espera que sus propietarios decidan cuál será su destinación aduanera definitiva. Los 40 almacenes localizados en el área metropolitana generan alrededor de 2.500 empleos directos y 1.500 empleos indirectos, mientras que las áreas destinadas a sus operaciones son de aproximadamente 230 mil metros cuadrados de techo y más de 500 mil metros cuadrados de patios.
La cadena de suministro nacional está fundamentada en esa realidad logística. Sin embargo, esto no ha impedido que en los puertos y fronteras se establezcan almacenes fiscales. La ley no lo impide. Pero su disponibilidad depende de la oferta y la demanda del servicio y no de una orden ejecutiva vía decreto o de una ley que violenta la libertad de tránsito. No es legal, lógico, ni razonable pretender cambiar el sistema logístico nacional de un solo tajo como si ello resultase peccata minuta.
Reflexiones finales. Obligar por ley a los importadores a nacionalizar sus mercancías en el punto de ingreso sería similar a forzar legalmente a las empresas o personas a realizar inversiones en Limón y el Caribe. Ambas cosas deberían ocurrir, pero nunca bajo coerción legal. La libertad es un valor intangible e incalculable que no se debe poner en entredicho. En el argot aduanero la “destinación aduanera” es la manifestación de voluntad del declarante expresada mediante la declaración aduanera de mercancías, con la cual se indica el régimen aduanero al que debe ser sometida la mercancía que se encuentra bajo la potestad aduanera. Por consiguiente, la decisión acerca de la “destinación aduanera de las mercancías” debe recaer en su propietario, no en el Estado. Tal manifestación de voluntad debe ser libre y sin ataduras.
La región Caribe de Costa Rica es maravillosa, habitada por gente linda, plena de vida silvestre, paisajes idílicos, variada gastronomía e invaluable riqueza cultural. Por lo tanto, debemos seguir impulsando políticas y leyes razonables, orientadas a mejorar la educación y la salud, incrementar la seguridad, impulsar la inversión y el turismo, garantizar una mejor infraestructura y promover el empleo y el desarrollo, con el propósito de mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
Una posible salida, ¿un enclave de servicios logísticos en el Caribe? Por supuesto que sí. La región tiene las condiciones propicias, pero requiere de un vigoroso impulso estatal y privado.

*Consultor en Comercio Internacional y Aduanas